储有德《经济立法纵横谈》

经济立法的创立和发展

一、经济法的概念。所谓经济法，就是国家为调整经济关系而制定的法律规范。这里说的经济关系，是指经济管理领导机关和社会组织在生产、交换、流通、分配过程中的财产关系。经济法所调整的对象主要是：1．社会主义公有财产的管理；2．国民经济的计划领导；3．各级经济组织的法律地位；4．经济活动的基本原则、程序和方式方法；5．违反经济法规的罚则等等。总之，凡是国家颁布的有关调整计划经济、物资供应、财政金融管理、工商业管理、交通运输管理以及有关农、林、牧、副、渔等部门的经营管理的所有的法律规范，都属于经济法调整的范围。经济法规包括各种经济法律、法令、命令、条例、章程、规约等。各种经济法规的总和，通称为经济法。

二、经济法是怎样创立的。经济法。这一概念的出现，最早起源于德国。在1914年第一次世界大战期间，德国是主要参战国，需要组织大量的人力、物力和财力，因而颁布了一系列的战时物资分配法规，如《关于契约最高价格限制的布告》、《确保战时国民粮食措施令》等法规，以保证战争的供应。战争结束后，战败的德国，为了保护资产阶级的政治、经济统治地位，医治战争的创伤，担负对战胜国的赔款和物资供应，不得不采用法律的手段，对那些私人经营的卡特尔进行干预，以此来影响市场经济的流通，保证国民经济的恢复和发展。就是在这样一个特定的历史条件下。德国的立宪会议首先通过了著名的《魏玛宪法》[1]，并根据这个宪法的精神，制定了《卡特尔规章法》、《煤炭经济法》、《钾经济法》、《关于防止滥用经济命令》等一系列单行法规。这些法规有个显著的特点，即突破了资产阶级法律中的“私法”和契约自由的原则[2]，它与“私法”中的民法和“公法”中的行政法不一样，而且都具有经济特色，因此，德意志共和国的法学家们，便命名这类法规为“经济法”。

    三、经济法的发展情况。第二次世界大战后，随着世界经济的发展，许多国家对经济立法也愈益重视。日本在1947年就制定了《关于禁止私自垄断和确保公正交易的法律》。它是日本现代经济法的核心部分，已把它作为一个独立的法律部门编入《模范六法全书》中。美国虽还没有沿用经济法一词，但实际上已颁布了很多经济法规，如《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《联邦贸易委员会法》等，都是用来干预各大公司企业组织的私自垄断和任意合并。

苏联和东欧一些国家亦在不断加强经济立法工作。如南斯拉夫从建国以来曾颁布了大量的经济法规，其中特别是《关于劳动集体管理国家经济企业和高级经济联合组织的基本法》和《联合劳动法》对促进经济高速发展起了重要作用。罗马尼亚已经建立了一套较完整的经济法规，以合同法而言，规定企业之间必须签订合同，才能确定企业的供、产、销的关系；否则，企业的产品，不能列入计划，也不能进行生产。捷克已于1964年正式颁布了一部独立的《经济法典》。苏联于1975年以苏共中央和部长会议的名义，作出了《关于进一步完善经济立法的措施》的决定，并提出了健全苏联经济法规的种种有效途径。[3]

我国早在民主革命时期，各革命根据地的人民政权，就很重视制定经济法规来发展解放区的经济事业。如在第二次国内革命战争时期，中央苏区和一些地方苏区，曾颁布了土地法、劳动法、山林法、借贷条例、工商业登记细则、矿业开采权出租办法、暂行会计条例、经济建设大纲等法规。在抗日战争和解放战争时期，颁布的经济法规就更多了。据不完全统计，仅陕甘宁边区，在1937—1948年的十多年里，就颁布了土地、畜牧、粮食、工商贸易、财政金融、交通运输等方面的经济法规160余件。全国解放后，为了恢复遭受战争破坏的国民经济，改革封建土地制度，对农业、手工业和资本主义工商业实行社会主义改造，也曾颁布了若干单行的经济法规。但是，由于我国法制建设(当然也包括经济立法)受到多次折腾和破坏，特别是在十年浩劫期间，林彪、江青反革命集团竭力煽动无政府主义思潮，把多年来行之有效的规章制度，都说成是“精神枷锁”，是“管、卡、压”，统统予以砸烂。张春桥鼓吹“要建立没有规章制度的企业”，姚文元叫嚷“要总结一个没有规章制度而搞好生产的典型”。他们公然宣扬“大家都姓公，规章有啥用”。“需要就是计划”、“批个条子、点一下头就是法令”，大搞什么“江青工程”、“洪文课题”、“春桥项目”，真是无法无天，严重地破坏了国民经济计划，使国家的经济陷于崩溃的边缘。

粉碎“四人帮”后，随着四化建设事业的发展，经济立法成了当务之急。全国人大二次会议以来，国务院有关部门已经颁布和正在起草的经济法规有70多个。但就当前的客观需要来看，经济立法工作，还远远跟不上形势的发展，亟需加速进程，抓紧拟定。

经济立法的任务和作用

为什么说经济立法成了当务之急的大事呢?一是从建国三十多年来的实践证明，我国的经济建设事业遭受多次挫折，其中失败的原因虽是多方面的，但总的经验教训是没有按照社会主义客观经济规律办事，没有遵循马列主义的生产关系一定要适合生产力发展水平的基本原理办事。二是从经济管理的角度来看，缺乏一套科学的管理方法和制度。没能用经济法规来合理地调整各项经济关系和经济活动。现在拨乱反正，对我国国民经济作必要的调整和改革，就必须加强经济立法工作，用法律来保障调整改革政策的实施。具体地说，加强经济立法的任务还在于：

 一、保护和发展社会主义公有制

社会主义公有制是社会主义的根基，是实现我国现代化的物质基础。我国的宪法和刑法以及其他有关法律中，对保护社会主义所有制都作了明文规定。但在经济管理领域里，还有许多的经济关系，需要通过经济立法来加以调整。例如，确立各种财产关系的所有权，规定财产所有者的支配权限，调整预算关系、税收关系、信贷关系、结算关系、分配关系、购销关系、基建工程关系、交通运输关系、劳动报酬关系、工资福利关系等等，都是经济法规所要解决的课题。

二、维护经济秩序，保障国民经济计划的实现

正常的经济秩序，是实现国民经济计划的必要条件。特别对当前推行的“放宽政策”、“发展优势”、“保护竞争”等一系列改革措施，要以全局观点和国家整体利益为出发点，采用各项经济法规，把整个社会的生产、交换、分配、消费等各个经济环节，全部纳入法制轨道，实行全面监督与管理。这样，就可以克服盲目性，加强计划性，对那些乱拉乱用国家资。金、乱上基建项目、乱招职工、擅提物价、谎报数字、弄虚作假等违反财政纪律的单位或个人(一般指企业的领导人)，实行经济制裁，明确规定其经济责任和法律责任。

三、改进企业的经济管理，提高劳动生产率

针对我国目前工业管理水平低的状况，必须运用经济法律手段，彻底改变口“小而全”和“大而乱”的落后的企业组织形式，应逐步推行职工代表大会制度，实行民主管理，使广大职工对企业的生产计划、经济管理、人事安排、财务开支、生活福利、劳动保护等方面的重大问题，都有处置之权。这是一场从经济基础到上层建筑领域的深刻革命。在这场变革中，经济立法可以发挥其应有的威力。

四、加快农业经济发展的步伐

在当前，我国农村中有很多“土政策”、“土法律”，严重地侵犯了集体所有制的合法权益，严重地束缚了农业生产力的发展。通过制定一整套农、林、牧、副、渔等项经济法规，就可以把党在农村中的经济政策具体化、条文化；就可以把集体所有制的生产管理、劳动管理、财务管理和按劳分配的制度，用经济法律形式体现出来，使之具有法律效力。那么，实现经济法规的任务，又是通过哪些形式来发挥其作用的呢?

1．通过有关的文件形式，规定经济活动当事人的法律地位，应享有的权利和义务，应遵守的原则、程序、方式和方法，使得所有经济组织各就各位，各司其事，各尽其职。

2．通过经济法律关系的主体(法人)，即社会主义集体的组合体，如国家企事业单位、机关、团体等，参与它应该参与的经济活动，行使它特定的权利能力和行为能力。法人的行为能力，是由法人的机关代表(通常是行政部门的领导人)来行使的。

3．通过合同的形式，加强企业之间的相互协作，彼此监督。合同一经订定，双方必须保证执行。所有经济合同的全面实现，将促成党和国家经济政策的全面贯彻和国家经济计划的全面实现。

4．通过国家的公证机关和上级管理机关的签证、登记、批准等手续，来检查经济合同的合法性、真实性，借以防止经济活动中弄虚作假、表里不一、仗势欺人、强迫对方等违法现象，对被损害的一方给予可靠的法律保护。

5．通过经济司法机关，对违反经济法规的单位或个人，依法予以经济制裁。我国《人民法院组织法》明文规定：最高人民法院和高级人民法院，直辖市的中级人民法院和省、自治区的中级人民法院设经济审判庭，以保证经济法规的正确实施。

6．由广大财经人员进行监督。财经人员不仅应运用经济杠杆管理经济，而且也应懂得经济活动的原则和经济法知识，以发挥其监督作用。

立法中的几个理论与实际问题

第一、关于经济法能不能成为一个独立的法律部门的问题

这个问题，不仅在国内法学界争论较大，而且也是国外法学界长期讨论的问题，苏联就曾有过五次较大的争论。从国内来说，总的有两种看法j一种意见认为经济法是一个独立的法律部门，另一种意见则认为它不能成为一个独立的法律部门。所谓独立与不独立，主要是与民法、行政法相比较而言的。经济法与民法、行政法到底有什么区别，它应不应隶属于民法或行政法?我们认为，经济法虽与民法、行政法有不少共同之处，但它有着本身的特点。去年全国法学研究规划会上列出的一批重点研究课题，也是把经济法列为独立的重点课题的。

第二、关于经济立法的理论依据问题

经济立法的理论依据，必须建立在对客观经济规律认识和掌握的基础上。它必须是对经济规律正确的反映。经济法规反映经济规律越是正确、深刻、充分，经济法的效力、权威也就越大。因为经济规律是反映一切经济现象和经济过程中普遍的、本质的、必然的内部联系，它是客观存在的、不以人们意志为转移的第一性的东西；而经济法则是属于意识范畴，它是人们的认识上升为法律的统治阶级的意志表现，是属于第二性的东西。过去由于我们对经济规律的认识和运用不够，往往单凭“主观愿望”或“长官意志”办事，使国民经济的发展受到很大的影响，这个教训是非常深刻的。

 第三、关于经济立法的内容和范围问题

当前我国的经济立法工作涉及面很广，可算是千头万绪，到底哪些该先立，哪些可以缓立?值得很好的研究。我们认为：亟待解决的经济法规，在计划经济管理方面是：国民经济计划法、基本建设法、经济合同法、建筑法、会计法、统计法等。在工农交通运输方面是：工矿企业法、人民公社法、交通运输法、海商法等。在财政金融方面是：预算法、税收法、银行法、外汇管理法等。在商品流通方面是：商业法、市场价格管理法、外贸法等。在自然资源和环境保护方面是：能源法、自然资源法、草原法、森林法、环境保护法等。在社会福利方面是：劳动就业法、工资法、社会福利法、劳动保护法等。在文教科学技术方面是：教育法、发现发明权法、专利法、著作权法、出版法等。在涉外经济方面是：中外合资经营企业法、中外合资经营企业所得税法、个人所得税法、海关法等。

 上述这些经济法规，除少数已颁布或需加修订外，大部分都属于新的立法，需要区别轻重缓急来制订和逐步加以完善。

第四、关于经济立法的原则性和灵活性的问题

各种不同类型的经济法规，搞得粗一点好，还是搞得细一点好?这确实是立法中的难题。如果把法律条文订得过于笼统，尽是些条条框框，这样势必造成执法上的混乱，甚至会偏离法规的原则，而达到为“我”所用；反之，把条文订得过于具体，一点伸缩余地没有，这样又势必使实际部门难以掌握。总之，制定各项经济法规，既不能订得过子简单，又不能订得过子繁琐。经济立法工作既要正确地反映客观经济规律的要求，也要考虑到立法的原则性和灵活性相结合。灵活性体现原则性，原则性又制约着灵活性。

第五、关于经济立法的队伍和人才问题

要尽快地建立和健全我国各项经济法规，人才不足，又是一个非常突出的矛盾。这个矛盾是可以逐步解决的。我们国家很大，人才也很多，如果把各个地区、各个部门的人才组织起来，定能发挥作用j更重要的是，搞好经济立法，不但要依靠专家，也要走群众路线，让那些不太知名或并不知名的学有专长的人参加进来，群策群力，协同作战，不断实践，反复修订，我国的经济立法工作，是一定能够按部就班地进行和日趋完善的。