随着我国立法进程的加快，严格执法的问题被提上了议事日程。有法不依、执法不严现象的普遍化趋势已引起各界的广泛关注。有法不依、执法不严，将使市场经济处于无序状态，延缓我国改革的进程，同时影响与市场经济相适应的法律体系的建立。这些道理很浅显，各级干部都明白。尽管如此，执法上存在的问题仍难以克服。我们当然可以把原因归结为各级干部法制观念淡薄，但这样的分析对克服目前阶段执法中存在的问题并不具有特异性。因为目前影响执法的往往是政府的行为。因此，要从根本上认识并解决执法方面存在的问题，必须探究其深层的原因。本文认为，地区利益主义，当前改革的一些特征，都给执法带来一定的负面影响。
一、地方政府用执法系统来增强当地非自然竞争力。
自1979 年以来，中央一直以放权让利作为改革主线，希望在下放权力予地方政府及企业的同时，提供足够物质诱因，促进企业提高经济效益，更多的权力下放至地方层面上，过去统收统支的计划经济，已逐渐踏上强调地方及企业原动力与自主性的非计划化过程。中央在经历了1949 年至1977 年持续的经济波动及资源浪费，已体会到以中国这样庞大的经济体系，单靠中央指令根本无法有效地运转。要改革经济，除给予基层企业自主权及建立有效的市场机制外，已是别无他途。但实际上，由严密的计划体制过渡到新的资源配置及再分配机制，并非朝夕可成之事，加之缺乏由微观至宏观经济的长远规划，所以在持续的行政放权中，市场机制并没有真正地建立，经济管理权力只是由中央政府下放到地方政府。中国的经济体制也只是由过去以条条为主变为现在的条块并存。换句话说，过去由中央集权，现在则转换为30 个地方“诸侯”各自为政，由于地方政府在放权让利后成为直接组织国民经济的实体，大大增加了动员资源的能力和处理经济事务的效率，并有可能根据本地情况制订某些经济政策和推进某些改革，从而使政府在国民经济中的作用，在地方范围内能更有效地发挥，各地出现了生动活拨的局面，特别是出现了广东、福建、山东、江苏等省市经济的快速增长。但是，应该看到问题的另一面，改革后的控制方式由单纯的指令变为指令加上各种暗示和“商量”。指令是必须执行的。上级暗示所表达的意图，在现实生活中也往往很难违拗。似乎“商量”这种方式给双方间讨价还价还保留有一定的弹性，但实际上，如果意见难以统一，最终还是行政主管说了算。因此，其本质仍是行政经济。地方与地方之间则因失去了以往计划下的紧密联系，同时又没有建立全国性统一市场机制而缺乏相互协调。在地方各自为政，追求自身急速经济发展的过程中，整体经济的合理布局及平衡尚无法保障。
政府部门内部“条块分割”的基本格局，极易使本应对宏观利益的追求演化为对局部利益的追求，并造成严重的结构性问题。特别是扩权之后，改革动力进一步得到释放，地方政府的经济活力得以爆发，改革已普遍地成为地方行为、基层行为、社会行为，各利益集团，发挥积极性的活动空间大为扩展，在凭借行政权力组织与调动可能的一切力量安排本地区的发展时，注意力都放在那些看起来最能够增加自己收人的项目上，相互间还有明显的攀比倾向。同时，各自尽力将内部的优质原材料封锁在内，把外部的产品拒之门外，表现了强烈的“诸侯经济”倾向。由于执法系统并不是垂直设置的，所以它很容易成为地方政府增强当地非自然竞争力的基本工具。也就是说，条块分割中的利益局部化会带来政府部门和司法机关的职能错位，使原本应维护宏观整体利益的变为只维护局部利益，对于属于管理职能内约事该管的不管，不该管的却热衷去管。例如，不顾中央的三令五申，动用干警介入经济纠纷，在查处审理各类案子时，偏袒本地企业等。相反，对本应肩负的维护社会治安等职能，则并不热心，甚至为了所谓的“有利于吸引外资”，竟容忍卖淫嫖娼、赌博等社会丑恶现象的存在。所谓“部门所有制”和“诸侯经济” ，在经济上已具有了相当可观的或明或暗与宏观导向相抗衡的力量。对执法的损害也是十分明显的。错置的表现最为明显的是，在与市场机制不相干的行政执法部门和司法部门内，竟引进了“创收”机制，使它们不再以社会最大利益为追求目标，而卷入同社会各利益集团间利益的再分配，形成一己私利，从而具有了以损害别人利益来使自己获利的可能性。这严重影响了执法的公正性，也为形成权钱交易的腐败提供了温床。
二、在渐进式改革进人临界态时，地方政府有以突破法律换得有利地位的机会。
目前，改革陷入了周而复始的连环态：金融改革受制于国有企业的债务拖累，国有企业改革受制于产权制度与社会保障制度，社会保障受制于资金的历史积累，加快积累受制于经济效益，经济效益受制于体制改革，体制改革的深化又受制于经济发展水平。改革16 年，成就与困境都逐渐堆积了起来。渐进的改革已难以象过去那样连续获得单项突进，主要是因为渐进改革赖以依托的背景为自身的发展所打断，即原经济运行系统的非主流变成了主流。例如，北京的非国有经济到1994年9月以50.6 %的比更超过了国有经济。上述现象意味着渐进式改革已进入某种质变的临界态，人们似乎又面临改革模式的抉择。但是，任何程度的质变，又必须满足一定的约束条件，也就是具有强烈的渐变色彩。
如此两难困境，势必在近年内出现既非渐进又非质变的局面。临界态有两个基本特征：一是事物运作的界面模糊，如许多改革措施出台的同时，又连带出控制、遏制的成份。二是临界态既意味着充满机会与选择，又意味着可能与稍纵即逝的历史机遇失之交臂。
地方政府只要回顾改革16 年的过程便不难发现，一切卓有成效的改革都同时包含着冒险与务实。如1992 年，有的省市违反土地管理法的规定下放了土地使用权出让的审批权限，造成各级政府竞相协议出让土地使用权，其间，许多做法不规范。这是对严格依法办事的冲击。可是，这样做的地方，城市面貌发生了较大的变化，而且，因为抓住了千载难逢的国际游资四处寻找投资方向的有利时机，有效地利用了外资，因而受到了普遍的赞誉。再如，在历次宏观调控中，谁不执行中央的政策，谁就得利，这些都是具有示范作用的。九十年代中后期的临界态就潜伏着诱使地方政府突破法律，换得占据有利地位的机会。而且，从客观上看，这一阶段，事物运作的界面较模糊。上述主客观因素很容易结合在一起，其后果必然是损害法律、法规的权威性，削弱执法的力度。因此，我们如果期望这个阶段各地在执法上有明显改观是不现实的。这个结论用下述方法也可得到证实。
让我们来比较一下中央政府和地方政府对国民经济宏观环境的不同认识。从中央政府的角度来看，发展是指整个国民经济的协调发展。因此，必须要有稳定的宏观经济环境和国民经济的整体效益。地方的同志较容易从本地区的角度来考虑发展，国民经济的宏观环境对他们来说是外部的。他们只要适应这个环境，而不必对环境本身负责。相反，从本地区的利益出发，他们往往还要求更高的发展速度，要求放松对他们的约束，甚至还希望中央政府进一步放权或给予优惠政策。对改革的负面效果，如：基本建设规模过大、经济增长速度过高、信贷规模过大、国家统一的对外经济政策难以执行、教育事业受到较大冲击、走私屡禁不止、因偏袒本地利益而不能公正执法等的纠正，地方政府则很少问津。这种历史阶段性变化只能促使中央政府在完成改革攻坚的同时，由改革的直接推动者转变成改革及其后果的整合者。随着经济改革的全面到位，经济高速增长后的负面效应普及化，届时，地方政府也可能由改革的直接推动者演变成改革及其后果的整合者，但这至少要经过二至三年的时间。
三、地方官员的政绩意识和实际利益同法治原则冲突。
随着人民代表大会制度的完善，地方政府的合法性来源发生了某些变化：从主要来自于中央政府，逐步转到同时也来自于地方的人民代表大会，而且，往往后者更重要。地方政府的行为从基于中央授权，转到也基于选民（人民代表大会）授权，必须对选民负责方面来。同时，地方人民代表大会有地方性法规的立法权。随着地方政府在经济方面决策权的增加，地方性经济活动的发展，地方性的立法活动也大大增加，而在我国经济法规不足的情况下，制定地方性法规是建立经济秩序的一个重要手段。此外，司法工作越来越成为保障社会经济秩序的重要方面，而司法活动主要也在各个地方进行，地方政府对司法工作产生着重要影响。
于是，对同一个问题，中央和地方的认识不尽相同，甚至地方政府有能力争取相应的对策来改变中央宏观政策的管理目标，即所谓“上有政策，下有对策”。结果导致地方政府制定自己的发展战略，追求自己的发展速度，按自己的目标来配置资源，出现了地区间相互封锁的局面，也导致了各地方生产力布局的同构性，重复建设严重，规模不够经济，甚至地方政府养的亏损企业也为数不少。
照理说，亏损企业是地方政府的包袱，可为什么地方政府要养他们呢？原因在于这里有一个复杂的利益主体结构，这与在私有企业制度下，企业破产仅仅涉及债权人和债务人的双边关系大不相同。尤其是当我们把国家、地方政府、银行、企业等作为一个个利益主体来考察时，发现在这些组织利益背后有着具体的人的利益，比如，地方官员们一直认为企业破产是一件坏事，是往自己的政绩上抹黑。何况亏损负债企业仍然可能给地方官员带来利益。如，企业的亏损并不妨碍它继续充任地方官员的吃喝基地和“报销银行”，亏损企业仍然可以为地方政府政绩统计增加光彩，亏损并不妨碍其产值的增加，甚至也不妨碍其上缴的流转税的增加。亏损企业上缴的流转税最后可能再以亏损补贴的形式流向企业，但地方政府的财政收人增长的统计结果却是确凿的。另外，地方专业银行作为地方国有企业的债权人，出于担心呆帐变死帐的原因也反对债务人破产。对有些已明知不可能收回贷款的企业，银行仍不希望债务企业破产。因为银行的业务量考核体系中的主要考核指标是银行的存、贷款余额和利息收人以及与利息收入密切相关的银行利润。只要债务企业不破产，银行贷给它的钱就始终算进银行的贷款余额中，如果债务企业破了产，以往贷给它的帐倒掉，则银行统计上反映的工作量指标——“贷款余额”就要减少。所以，现在许多亏损企业对银行实行“还息不还本”的办法，银行也乐得这样，因为这一方面维持了贷款余额的数量，一方面帐上的利息收入也在增加。甚至，当某些亏损企业连利息也还不上时，银行会贷给它款，让它以本还息。这样， 在统计上反映的是贷款余额和利息收入都在增长。在现有的国有银行制度下，银行的实际财务利益和银行决策者本人的政绩利益是分裂的。其次，由于中央政府并非仅仅把企业破产看作是整顿市场秩序，而且把失业保障问题以及与之相联系的安定团结问题看得很重，这就给地方政府将《破产法》搁在一边提供了便利。
这些问题提醒人们，中国法制建设深层的价值目标和浅层的价值目标并不完全一致。法律应促进和保护国民经济健康、协调发展，但为了现实的需要，有的法律待别是地方立法和政府规章的职能却往往受到一定的约束，甚至会与正常的市场秩序产生一定的摩擦。中国经济正处于过渡中，过渡中的一些“过渡现象”是极其复杂的，对执法中的地方保护主义简单地用缺乏法制观念来解释往往并不成功。如果把执法中的地方保护主义放到经济改革的过程这个背景下进行考察，可以看出，要克服地方保护主义，必须按照社会主义市场经济的要求，建立全国统一的市场，建立和健全国民经济的宏观调控体系，由中央政府从整个国民经济出发，建立和实行统一的产业政策，在维护经济秩序方面体现一致性，在经济体制改革中加强统一领导，在对外经济关系中实行统一的对外经济政策。在以地方为单位组织国民经济的发展时，中央与地方的关系具有合作的性质，在实行宏观调控时，地方政府具有代理落实中央宏观调控政策的责任，不能自搞一套。如搞了，中央政府可拥有对地方行政首长进行罢免的建议权，在地方行政首长不能贯彻中央政策时，就向地方人民代表大会提出罢免建议。否则，受错误观念和局部利益驱动的执法行为会颠覆市场秩序，影响国民经济的健康发展，也阻碍社会主义法制的建立和完善。