2006 年6 月26 日, 在十届全国人大二十二次会议上, 《突发事件应对法草案》首次提交审议, 对突发事件的预测预警、信息报告、应急处置与救援等机制作了详细的法律规定, 它标志着我国加快了公共管理和社会治安领域的立法进程, 引起社会各界的高度关注。突发事件的应急管理不仅成为政府工作的重要内容, 也是社会稳定、经济发展所必然涉及的议题。21 世纪以来, 人类面临着各种突发事件的频频光顾,从“非典”到“禽流感”, 从“9·11 ”到“4·11”, 各类突发事件威胁着人类的生存和发展。如何科学应对各类突发事件, 并及时、有效地加以处置, 是当今各国政府面临的重大课题。
一、我国突发公共事件的社会特性
我国是世界上遭受突发灾害性事件影响最为严重的国家之一, 有70%以上的大城市、半数以上的人口、75%以上的工农业产值, 分布在潮汐、洪水、地震等灾害严重的东部沿海地区。我国每年因突发灾害造成的损失超过上千亿元。
各种突发灾害在中国有着很强的社会特性。据统计,2005 年, 全国共发生各类突发事件540 万起, 直接经济损失约3253 亿元。2005年11 月发生的松花江水体污染事件, 造成哈尔滨这个人口数百万的城市停水4 天, 这在我国历史上还是首次。公共卫生事件方面, 去年秋冬时节, 高致病性禽流感疫情再次降临。短短一个月时间, 内蒙古、安徽、湖南、辽宁和湖北等地先后发生H5N1 亚型高致病性禽流感疫情, 并很快向全国蔓延, 在部分地区还出现了人感染高致病性禽流感的个例。
从社会学角度分析, 我国目前正进入经济社会发展的关键阶段, 既是转型发展期, 同时又是矛盾凸显期。由于贫富差距扩大、城乡失业人口剧增, 局部的、个体的抗争事件常演变成突发性、群体性的暴力事件, 如果处置失当, 有可能会出现社会危机。此外, 世界政治经济格局的变化使得国际间的冲突和危机出现新的特点。如“9·11”事件, 显示了国际恐怖主义对世界各个地区的威胁。突发公共事件可能会激化社会中固有的矛盾, 并引发不良社会后果。
另外, 我国很多地区自然生态环境破坏严重, 建国初期建设的大量基础设施年代久远、日趋老化, 又缺少及时的维护和更新, 安全隐患非常之多, 是酝酿突发事件的温床。
二、多元而共时的社会效应
就突发事件的性质而言, 可分为突发自然灾害、突发事故灾害、突发公共卫生事件和社会安全事件。根据其社会危害程度、影响范围和发展态势等因素, 可分为特别重大、重大、较大、一般四级。
突发公共事件虽然从内在逻辑看存在征兆和预警的可能, 但由于发生的确切时间和地点都无法预见, 且常常超乎人们心理运行的轨迹,因而具有紧急性和危险性的特征。突发事件的形态无法用常规进行判断, 其可能涉及的范围和后果, 同样也无法用经验性的知识进行预测或借鉴。事态瞬息万变, 相关信息层出不穷。信息流的交汇使得事物之间的联系呈现多元而共时的特征, 并产生连带效应; 信息相互叠加、多向辐射使突发事件的影响迅速扩大。如“9·11”事件, 事发以后各种相关信息在全球各地迅速传播, 在同一时刻, 人们从不同途径获悉关于世贸大厦倒塌的不同信息, 以及与这一事件相关的附加信息( 不少是出于人们的猜测和心理阴影的投射) , 有的信息甚至相互矛盾。
不同特性的突发公共事件, 其发生状态和社会传播方式有所不同, 在民众中产生的冲击力和社会影响也各不相同。突发自然灾害, 常以媒体的大众传播方式和对特定区域的社会危害程度为传播内容, 如唐山大地震、印度洋海啸等; 而突发社会犯罪事件则常以“小众”传播方式和特定人群的体验为传播特点, 如一些投毒和爆炸事件; 突发公共卫生事件的传播则常引发社会的恐惧心理和普遍的自卫意识, 如“非典”和“禽流感”对社会大众产生的影响。
三、突发事件中的社会参与
突发事件导致社会秩序的非常状态, 对公共管理和社会治安是一个考验。
突发事件袭来, 需要政府及时、有效地组织应对, 同时也要求公民承担起相应的社会责任。在这个过程中, 政府无疑应当起主导作用,但仅靠政府的力量是不够的, 还需要构筑社会各界共同行动的参与机制。政府作为应急管理的主角, 有必要引导和鼓励各种非政府组织和公众参与应急管理, 形成政府主导、公民共同参与的应急管理体系。
各类非政府组织, 具有促进社会发展的诸多功能。在一些突发事件中, 常以事件的目击者、自发的救助者、信息源的发布者等身份出现。各类非政府组织( 红十字会、宗教团体等)往往成为突发事件重要的应对力量, 帮助民众梳理各种复杂信息, 克服危机中的恐慌, 并配合专业救援队伍展开救援工作。在印度洋海啸等灾难中, 国际红十字会的救援工作传递着人类互爱的强大信息, 使许多受难者家属从灾难的阴影中重新站立起来。
在突发事件面前, 媒体承担着及时准确地发布真实信息、保障社会稳定的作用, 既要将真相告白天下, 又要解释实情, 并及时将政府信息传递给民众。作为“第四媒体”的互联网,在信息传播和民众参与互动中起着不可替代的作用。在“非典”和“禽流感”等公共卫生突发事件面前, 网络媒介充分介入, 将有关防治知识和疫情信息, 迅速告知公众, 大大增强了民众的自我保护意识, 阻断疫情大面积的传播。
当突发事件发生时, 获悉突发事件信息的相关社会公众和法人负有义不容辞的责任, 应当服从所在地政府和单位的指挥和安排, 积极参与应急救援工作, 维护社会治安; 因着公民的不作为, 导致突发事件危害扩大或给他人人身和财产造成损害的, 可依法追究其相关民事责任。实践证明, 突发事件的目标和后果越引发人们注意, 人们越容易受感染, 公众自发参与的可能性就越大; 在人群聚集的地方和组织内, 信息传播的速度越快, 事件的参与者可能就越多。公众的参与和互动, 对有效实施突发事件的应急举措意义重大。
四、有效的社会应对措施
突发事件往往可诱发一系列后续事件, 原本“各管一片”的行政管理格局需要跨行业、跨部门相关资源的协调运作才能实现有效的应急管理。但不同行业的协调运作又有可能造成行政管理职权交叉带来的管理混乱, 这是横亘于各级政府面前的难题。
近年来, 突发事件波及的领域趋向多元化, 连锁反应不断增强。许多重大突发事件, 常涉及经济、政治、社会和外交等各个领域, 并同时引发次生、衍生事故。诸如台风引发暴雨, 进而导致城市被淹、交通中断、水库大坝开裂倒塌、山体滑坡等连锁反应; 工矿企业爆炸导致人员伤亡和空气污染, 并可能引发水污染事件, 进而给沿江、沿河居民的生产和生活带来严重影响。现代社会随着人际之间、地区之间、国与国之间联系的日趋紧密, 整个地球成为一个有机的整体, 彼此之间的联动性大为增强,导致突发事件的扩散力和影响力迅速增大, 形成蝴蝶效应, 一旦处置不当就可能引发新的国际间的恐慌和危机。2005 年12 月发生的吉林石化爆炸事件, 原本只是安全生产事故, 但因处置不当, 很快酿成松花江水污染事件; 兰州石化的爆炸事故也具有类似的特点。安全生产事故频频引发环境污染和气候异常, 表明在新的社会发展时期, 政府只有具备及时整合、协调不同地区、不同职能、不同部门资源的能力,才能有效应对各类突发事件可能产生的后果。
突发事件的应急处置需要建立现代化的应急信息系统, 在此基础上构建较为完备的应急决策系统( 包括科学决策机制和决策程序) ,建立预警方案。一个由行业专家、法律顾问和媒体顾问等组成的咨询专家库, 一个内容丰富、功能强大的信息平台, 是突发事件应急管理必不可少的两件法宝。
凡事“预则立, 不预则废”。2001 年12 月7日, 一场不算太大的雪让首都北京的交通几乎瘫痪, 集中暴露了我国许多城市管理没有应急预警和预案准备, 缺少应对突发事件的基础和措施。目前一些地方政府部门虽然有信息收集的制度和措施, 但由于缺乏统一的信息收集网络, 资源分割, 各自为政, 无法实现信息共享。同时, 由于没有专门的机构对信息进行分析处理, 不能及时转化为预报, 无法发挥应有的预警作用, 也难以形成决策所需的数据库和突发事件案例库。2003 年12 月23 日, 重庆开县天然气井发生特大井喷事故, 导致243 人死亡,信息不畅、应对不及时是造成如此多人员伤亡的主要原因。2006 年3 月25 日, 开县再次发生天然气井喷事故, 由于当地政府及时启动应急预案, 万余群众紧急转移, 避免了人员伤亡。由此可见, 集中社会资源, 建立一个内容丰富、功能强大、资源共享的突发事件应对信息平台尤为重要。借助这个平台, 辅之以各种先进的信息技术、人工智能技术以及运筹学、系统学等决策技术和方法, 对事件动态的整体性进程和非线性发展加以分析, 形成决策支持。还可采用地理信息系统(GIS)、全球定位系统(GPS)、卫星遥感系统(RS)等技术组成紧急指挥平台, 为应急指挥决策提供技术保证。
除了完善应急预案体系, 我国一些大中城市, 还先后建立了政府新闻发言人制度。新闻发言人定期向市民发布经济和社会发展, 包括突发事件等方面的信息和工作报告, 同时向新闻界提供规范的各类突发事件报道, 使民众及时了解突发事件的各种相关信息, 包括事件真相、背景、爆发原因、事件影响, 以及政府应对突发事件的各项举措, 以便使全社会同心同德、群策群力地作好应对和处置工作。
五、立法保障社会共同体的根本利益
立法为制度建设奠定框架并指出方向。我国突发事件应对法的建立, 从2003 年制订的《紧急状态法》演变成为目前的《突发事件应对法》, 原因在于立法资源的配置必须着眼于当前最急迫的社会需求。
在各类突发事件应对中, 有一种冲突常常无法回避: 在紧急状态中, 为维护社会利益必须行使公权力, 对公民的某些权利和自由进行必要的限制; 但公权力的不当行使或滥用, 又可能侵犯公民、法人和其他组织的权益。实践要求建立对公民权利的限制和保护相统一的法律原则, 并对政府行使处置权利做出限制和规范。我国《突发事件应对法》的立法目的, 就是使宪法民主制度和公民的基本权利和自由, 在非正常情况下得以保持和维系, 使宪法基本价值不陷入危机。一旦出现危害社会的突发事件, 为了维护社会共同体的利益, 必须实行国家权力的集中, 对公民权利和自由进行必要的限制, 并使其承担更多的公共义务。《突发事件应对法》的立法理念, 就是在有效控制危机, 保护人民生命与财产安全, 维系社会共同利益的同时, 尽量将对民主和自由的影响压缩到最低的程度。
鉴于我国以往的应急措施和管理机制较多地考虑其有效性, 而对其合法性往往考虑不足, 《突发事件应对法》规定: 政府必须在法律的框架下处理突发事件。明确在应急管理阶段, 政府可以采取什么应急措施和依照什么规则采取这些措施。依法保证政府运用各种应急社会资源的行为, 并使之具有更高的透明度、更大的确定性和更强的可预见性。
《突发事件应对法草案》对地方政府设置了7 条高压线, 有下列情形之一的直接主管和责任人将依法给予记过、降级或撤职处分:
未按规定报送、通报、公布有关突发事件信息的;
缓报、谎报、瞒报、漏报有关突发事件的信息, 或者通报、报送、公布虚假信息, 造成严重后果的;
不服从上级人民政府对突发事件应急处置工作的统一领导、指挥和协调的;
未及时组织开展生产自救、恢复重建等善后工作的;
违法征收、征用公民、法人或者其他组织的财产的;
不及时归还征用的公民、法人或者其他组织的财产的;
对被征收、征用财产的公民、法人或者其他组织不按规定给予补偿的。
《突发事件应对法草案》对政府应对突发事件采取强制措施进行了规范: 有关人民政府及其部门采取的应对突发事件的措施, 应当与突发事件可能造成的社会危害的性质、程度和范围相适应; 有多种措施可供选择的, 应当选择有利于最大限度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。它同时还明确, 有关人民政府及其部门为应对突发事件征收公民、法人或者其他组织的财产应当给予合理补偿; 征用公民、法人或者其他组织的财产应当及时返还, 不能返还或者财产被毁损的, 应当给予合理补偿。
六、社会传播的对称与平衡
在突发事件信息的社会传播和民众危机教育问题上, 各级政府如何主动寻求与媒体的合作已成为突发事件应急管理中媒体政策的重要课题。
由于突发事件报道内容的特殊性, 以及信息传播扩散的巨大社会影响, 尤其需要政府(突发事件管理者)与媒体双向沟通、协调和合作,构建二者之间的良性互动关系, 使有关突发事件的信息在公众中的传播适时而适度, 使事实真相与公开的信息相对称。
信息传播权力是公共权力的一部分, 世界各国的大众传媒通常情况下都是作为公共部门存在的。随着信息公开制度在我国的全面建立,新闻媒体从较单一的“政府喉舌”逐步向“公共部门”转化。在面对突发事件时, 媒体应遵循如下报道原则: 一是尊重公民的知情权, 及时公开相关信息; 二是尊重不同意见, 比如各方专家对突发事件的不同看法和评论, 以便引起决策层的同等关注; 三是注重信息整合, 在披露真相的基础上, 进行更为深入的后续报道。
在突发事件社会传播中有时存在信息过剩的现象。所谓信息过剩, 是指信息的生产、传播、接受超过了人的实际需求和处理能力, 从而使人不能充分有效地选择、吸收、利用和发挥信息的作用, 继而产生负面影响。例如“非典”疫情得到有效控制之后, 报纸、广播、电视台仍然继续大量报道“非典”信息, 这使人们感到“非典”就是一切, 从而影响了社会生活的其他方面和公民的生活质量。
从另一个角度看, 网络的交互性使人们掌握了传递信息的主动权, 任何一个网民都与大众传媒一样拥有随时发布新闻的可能。因此,各类突发事件信息事实上已无法屏蔽。信息的快速传递与广泛传播是突发事件信息管理的新课题。只有充分保障公众的知情权和发言权, 因势利导, 才能避免流言满天飞, 这是突发事件信息传播和管理的基本规律。
各国的信息公开制度承认公民对国家拥有的信息有公开请求权, 并认为国家对这种请求有回答的义务。任何人都有权请求公开一切行政机关所拥有的信息, 不必考虑其与该信息的利害关系如何及其使用信息的目的何在。突发事件信息的及时公开, 将有力地增强国民对突发事件的承受力和应急反应力, 养成居安思危、临危不惧的公民意识。如果公民无法及时得到事关自身生命安全的公共信息, 那些负有公开信息义务的部门和个人就必须承担相应的法律责任, 而不仅仅是道义责任。众所周知,美国、日本、澳大利亚这些颁行了“信息公开法”的国家, 也建立起了信息公开的问责制, 规定如果因为政府信息不公开而致公民利益受损, 公民可以控告政府, 并有权要求经济赔偿。同样, 这也是我国公民的权利。
七、应急管理与身心健康建设并重
突发公共事件的应对, 不仅要提升政府对于突发事件的应急管理能力, 同时还要注重社会危机教育与国民身心健康建设。
加强电子政务建设, 可以提高政府对于突发事件的应急管理水平。通过政府信息监控系统及时发现突发事件的端倪, 适时发布预警信号, 就能最大限度地避免仓促应对和盲目应对。经验表明, 一些重大突发事件, 如洪水泛滥、大面积干旱等, 将使部分地区、部分行业受到严重影响。当地政府通过劳动力市场的信息系统, 可以跟踪监测突发事件所影响的行业和地区的就业状况, 包括失业率和失业周期的变化、停工停产企业员工的状况、中低收入人群的状况、行业景气和就业环境变化等, 据此, 可以做出准确而快捷的评估; 也可制定相应的就业紧急状况预案, 包括稳定企业工作岗位、援助失业困难人群、开发公益岗位以及为企业重振创造条件等, 并将相关信息及时公之于众。当突发事件袭来, 不良信息对人的身心所产生的打击和创伤往往是巨大的。如果不能及时调整心理状态去面对不期而至的巨大痛苦, 心理问题就会长期存在。如“非典”事件在我国民众的心理上至今还留有阴影。因此, 社会必须构建相应的心理支持系统来帮助人们承受突发事件的打击, 帮助社会实现稳定和平衡的发展。
由于我国公共服务体系很薄弱, 对社会变动和市场波动起抗衡和缓冲作用的综合社会保障体系在我国还没有全面建立, 社会保障覆盖率很低。据劳动和社会保障部公布的数据, 截至2004 年底, 全国参加基本养老保险的人数为16342 万人, 参加失业保险的人数为10584 万人, 参加医疗保险的人数为12386 万人, 而我国就业人员总数高达7 亿多人。此外, 我国公共卫生服务的覆盖率也很低。据2003 年第三次国家卫生服务调查结果显示, 目前我国44.8%的城镇人口和79.1%的农村人口没有任何医疗保障, 看病基本上自费。在缺乏社会保障的情况下, 心理支持和相互救助显得更为迫切。
在防治“艾滋病”、“非典”和“禽流感”的战役中, 有许多心理医师为患者及其家属排除心理恐慌和压力; 各地心理学会、临床与咨询心理学专家先后开通了心理援助热线。随着各种突发事件和灾难的降临, 加上社会转型中各类矛盾和利益冲突的激化, 人们的心理问题普遍存在。近年来, 各地心理咨询师资格培训工作的蓬勃开展, 各种形式心理热线的开通, 似乎就是对这一社会需求的回应。
国民身心健康建设还能弥补危机教育的不足。我国防灾应急教育尚未纳入国民教育体系, 社会的防灾警觉性普遍较差, 市民缺乏自救互救的防灾意识和能力。在这方面, 我国与发达国家的差距十分明显, 应当引起管理层和社会各方的关注。
通过成功应对禽流感疫情、抗击云娜台风、积极组织海上救援、完善应对机制⋯⋯我国在应对突发事件方面取得了一些经验, 但也存在诸多不足, 例如, 应对突发事件的责任不够明确, 统一、协调、灵敏的应对机制尚未形成; 一些行政机关应对突发事件的能力不强,危机意识不强, 应急处置措施不够充分、有力;突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援等制度、机制不够完善, 导致一些突发事件没有得到有效预防, 有的突发事件引起的社会危害没有得到及时控制等等。
随着全社会防灾和危机意识的不断增强,政府应急处置能力的不断提高, 我国突发事件的应对必将朝着更为理性和科学的方向发展。