1. “邮发合一”体制确立的历史背景与主要内容
1.1“邮发合一”体制确立的历史背景
1949年10月1日，中华人民共和国的诞生开启了中国历史的新纪元。迅速改变国家面貌的热情鼓舞激励着广大民众，社会的方方面面都在经历着深刻的变革。此时，解放战争在大陆取得了基本胜利，经济与文化事业日益恢复和发展。开展对敌斗争、生产斗争和建设工作，都迫切需要大量的报刊，担负起宣传党和政府的路线、方针、政策，在思想上和实践上动员群众、指导群众的职责。但是当时的报纸发行工作，“既不是掌握在报社手中，也不是在报童、报摊、报贩手中，而实际是掌握在大城市的封建势力手里。一方面层层剥削压迫着报童、报贩，一方面又不断的要挟报社。”[2]报纸发行山乡覆盖的主要是大中城市。这样的发行状况是根本无法担负起新的历史条件下的发行任务的。客观形势要求报刊的发行格局有一个变革，以适应社会转型期的政治文化建设需要。
山东、东北解放区和苏联的“邮发合一”，最终被选中为新中国的报刊发行模式。而解决报纸经营困难的紧迫性，大大加快了这一进程。与全国建设的计划化步调相一致，在物资资源短缺的情况下，报纸的计划发行、减少盲目性、降低亏损被提上了议事日程。1949年的报纸经营，由于生产交通和教育事业都处于恢复过程中，物价尤其是纸价上涨给报业发展带来了其本身难以克服的困难。纸张价格一般占到报纸总成本的70%，读者的购买力和读者范围都因此受到很大局限。全国公营与私营报纸的发行量都不够大，出现了严重的“赔耗”。为扭转这种局面，1949年12月17日至26日，中央人民政府新闻总署召集全国报纸经理会议，华北、东北、华东、华中、西北各公、私营报纸代表30余人参加。会议的任务是解决全国公、私营报纸的纸张与亏损问题。当时，“据《人民日报》等16家报纸不完全统计，每年赔耗即达五千万斤小米。”会议于1949年12月26日形成了《全国报纸经理会议的决议》提出“报纸发行工作，应学习苏联及我东北、山东的经验，逐步地全部移交邮局办理。各报社可按具体情况与各地邮局签订发行合同。会议认为执行上述决定，“是符合于人民政治文化生活和国家财政状况的利益的”，号召“全国各公私营报社的全体人员，应当为克服困难，实现这些决定而共同努力。”并在呈中共中央的报告中称“此事已与邮电部商妥”。[3]12月28 日，第一次全国人民邮政会议决议案“呈请中央明确规定报纸杂志发行为人民邮政重要业务之一，凡邮政力量所能够担负的地区，各政府报刊出版机关应尽先全部交给邮政发行。”12月30日，中共中央批转中央人民政府新闻总署党组《关于全国报纸经理会议的报告》“望各级党委，根据这个报告及全国报纸经理会议决议，督促所属报社加以实现。”[4]
从此，“邮发合一”体制走上中国报刊发行的舞台。
1.2“邮发合一”政策的主要内容
1949年12月26日《全国报纸经理会议的决议》、《关于全国报纸经理会议的报告》，1949年12月28日《第一次全国人民邮政会议决议案》，《中共中央批转中央人民政府新闻总署党组＜关于全国报纸经理会议的报告＞》，以中央和部门文件的形式确定了“邮发合一”体制。“邮发合一”的具体实施办法则是由1950年2月颁布的《中央人民政府邮电部新闻总署关于邮电局发行报纸暂行办法》做出明确的规定。1952年12月30日《“关于改进出版物发行工作的联合决定”及“关于改进发行工作具体办法的联合决定” 的通知》，1954年8月20日邮电部、出版总署《对“关于改进出版物发行工作的联合决定”及“关于改进发行工作具体办法的联合决定”的修正补充指示》两个文件又对“邮发合一”做了进一步的调整和细化，并且把期刊也纳入了“邮发合一”。至此，“邮发合一”体制全面确立。
“邮发合一”主要包括以下几个方面的内容：
一是关于报纸资格认定的规定。报纸是指在中央人民政府新闻总署及各级新闻管理机关或人民解放军军事管制委员会核准登记发行，经出版地邮电(政)管理局核准登记认为新闻纸类。
二是关于邮局发行工作定位及报刊和图书发行分工的规定。
要求全国各地邮电局应将报纸发行工作作为主要业务之一，各级邮电局应自上而下的充实发行机构，推行奖励办法，教育员工使其重视发行工作，报纸发行努力做到普遍、迅速、准确。
报刊、图书发行的分工原则是报纸和杂志由邮电局总发行，图书由新华书店总发行。
三是关于发行范围和征订时间的规定。各级报纸主要发行范围：全国性报纸，发行至全国各大中城市、县城，铁路、航空、公路、交通要道之市、镇及国外；发行至大行政区域性报纸，本行政区以内的市、县、区。并争取发行至各中心小学，及本行政区以外的各大城市；省域性报纸，发行本省内的市、县、区，行政村(乡)及各小学校；专区性及农民报纸，发行至本区内各自然村；中央直辖市报纸，发行至所在市区及全国各大城市；中央级全国性的报纸，在其出版地大行政区发行范围与大行政区域性报纸在本区发行范围相同。全国性报纸的发行合同，由邮电部签订；大行政区域性报纸合同，由大行政区邮电管理局签订；省域性地方性报纸合同，由省邮电管理局或其指定的邮电局签订。
对零售退货和零售范围做了限制。报社、杂志社与邮电局，邮电局与公、私营零售业者之间，概不退报退刊；报纸零售限于报纸出版所在地市区范围以内。特殊情形需在外埠零售者，由报社与当地省市邮电部门协商决定。
实行按季整订。自1953年起，首先在机关、部队、团体、国营和地方国营企业，公立学校中废除报纸、杂志随时预订的制度，建立每年分4个季度的按季整订制度。
四是关于出版时间和发行投送速度的规定。报社出报时间，去外埠的应使报纸能够赶上当天头班火车，本市的应赶上邮局第一班投递，如赶不上第一班时可以延至下次投递；邮电局投递时间，在大城市应于报纸到局后3小时内送完。在乡村，华北、华东、中南应逐日到区，东北、西北、西南根据具体情况另定；报社应按期刊载上一期印完时间，报社和邮电局任何一方如有重大延误时，应将延误原因在报纸上刊布。
五是关于发行计划审核的规定。报纸、杂志的年度、季度发行计划，由出版总署、邮电部核定。发行份数不得超过核定计划。
六是关于发行费率、邮费和结算方式的规定。邮局发行报纸采取企业经营方针，发行费包括邮运费、批销折扣、员工薪资、推广宣传费、保险费、劳保福利等，发行费率由邮报双方按当地具体情况协商决定，在合约上订明，邮局于解缴报款时坐扣。1952年再要求发行费率统一。不论报纸杂志的大小，发行的远近，发行费率统一规定为报纸定价的20%；邮费与发行费分开计算，1953年邮费统一规定为报纸定价的5%。
报款结算按月进行。报纸于每月15日付足当月报费的95%，余款下月5日结清。报费结算，原则上贯彻预收预缴制，即邮电局预收的报款，全部预缴报社，但要照顾到邮运及调拨款项的日程；私人代销处代销及零售报款，邮电局应尽速集中拨解报社，以利资金的周转；结算报费的日期，每月解缴次数，每次解缴百分比，按照具体情况在发行合约内明确规定。
七是关于报纸定价变更和增刊出版的规定。
报纸定价变更必须提前征得邮局同意。报纸如需变更定价，必须于每年年度开始前3个月与邮电局签订合同协商决定；在合同签订后不得变更定价，如有开本更改、篇幅及期数增减等也不得影响定价及预收的订费；如中途变动，邮电局一律不负补收、退款及其他责任，否则一切费用由报社负担；订阅报纸废除“按期计算报费”办法，平均每月一律按30天计算。
严格限制报纸出版增刊。全国报纸除在元旦、五一、七一、国庆节可出增刊一大张外，平时非经出版行政机关核准，不得增刊。《人民日报》《光明日报》《大公报》等11种报纸每星期可出增刊一次，但不得超过四开报纸一张，在其他时间如需增加张数，须经当地出版行政机关批准。
上述政策规定的出台和贯彻实施，建立起了覆盖全国的一个巨大的报发行网络，实现了国家对报刊发行业的完全垄断，达成了报刊发行业的规模经营；同时筑起了一道文化安全屏障，发行通道的进口被严格把守，与党和政府所倡导的意识形态相悖的报刊根本无法进入发行渠道流入社会；邮政部门相对于报刊社的绝对优势和强势地位，也由此树立，并延续达数十年之久。
2.“邮发合一”引发的报业生态变化
新中国成立，中国共产党是宣传和新闻工作的领导核心，新闻事业的管理理念、体制、机制完全呈现出一派崭新的面貌。报业生态也因此而重构。这里我们仅就报刊发行政策对报业生态的影响做一些探讨。
全国报纸经理会议和全国邮政会议确定了“邮发合一”的方针后，《人民日报》首先与邮政总局签订发行协议，发行工作自1950年3月1日起交由邮局接办。接着浙江管理局在3月1日和《浙江日报》订立发行合同。3月10长沙《新湖南日报》移交邮局发行。4月25日上海管理局和《解放日报》签订邮发合一发行合同，5月1日生效。“邮发合一”的方针在全国范围内开始执行。至1952年底，全国报纸基本集中到邮局发行。从此，人民邮政成为全国最大的报纸发行机构。它团结带领私营的、合作社性质的、个体的发行力量，组成了中国新闻史上前所未有的强大的报刊发行网络。不久，非国有的发行力量也被吸纳消融在国有发行体系之内。
“邮发合一”体制的确立给报业生态带来的变化是巨大而深刻的。
2.1报业整体影响力大幅提升，发行数量增加、读者范围扩大、投递速度加快
实行“邮发合一”，邮政规模运营的效益立即就显现了出来。19世纪50年代初，邮政系统在全国拥有局所12万处，水陆空邮路120万公里，人员近20万人。庞大的遍及全国的邮政机构，凭借其畅通的网络、众多的人力，将原来局限于大中城市的报纸发行事业大大拓展开来，报纸发行量大幅上升，发行面向扩大，发行速度加快。
①发行数量增加。“邮发合一”以后，报纸的发行数量是稳步上升的。《人民日报》从1950年4月的9万份增加到12月的19万余份，增加了1倍多。《东北日报》由13.5万份增加到18万份。《南方日报》从1.8万份增加到5.2万份。《群众日报》从2.2万份增加到3.4万份。重庆《新华日报》从2万份增加到3.8万份。《解放日报》从8.2万份增加到9万份。
②读者范围扩大，包括读者数量和读者地域分布范围的扩大。由于在全国的广阔覆盖，“邮发合一”后，各地邮局普遍开办了订销工作，也就是说全国的四千多邮局，都成了报刊订销局，读者在当地邮局就可订阅到任何一种邮局发行的报刊。而且照报刊的定价收费，不必写信汇款，也不需要另付邮费。一些读者评价：“邮局成了报刊的百货公司”。此举在方便读者的同时扩展了读者范围。根据1950年12月底的统计：全国性的报纸，《人民日报》发展到了2481个订销局，《工人日报》发展到了1367个订销局。大行政区级的报纸，《东北日报》有519个局，重庆《新华日报》有442个局，省级的《南方日报》有375个局，《大众日报》有269个局，《江西日报》有123个局。这是报社自己经营或靠代销处经营时代根本不可能做到的。
③投递速度加快。邮政部门将报纸视为信函级，只要报纸一出版，当天就能从出版地发出，基本不延误时间。如果赶不上当天火车，最迟第二天发出。交通便利的县市，当天就能看到本省省报。武汉的报纸过去由报社自己送要三、四个小时，邮局发行后一小时就分送完毕。北京东四牌楼邮局发行《人民日报》1188份，“邮发合一”前3小时送完，“合一”后半小时就送完。东北区一般在火车到达后3小时内投送完毕。广西桂林市，“邮发合一”前报纸出版后3小时才可以送完，“邮发合一”后40分钟就可以送完。在广大农村，江西省从县到村，一天可到者占33.5%，间日可到者占40.8%，三天可到者占18%。山东的报纸一天到区，两天到乡，三天到村，只有少数的村要5天到7天。[5]
2.2报纸发行自主性在一定程度上被剥夺，预定和计划发行成为发行的主要形式，征订时间、订阅时段、发行费率、给报社缴款方法都取决于邮局
“邮发合一”前，由于报社依赖代销处发行，而一般的私营代销业在群众中信用不高，不可能执行预收报费制度，报社的收费不仅在时间上拖欠不能按时结清，而且往往有很大的呆账损失，给报社的资金周转造成困难。“邮发合一”后，邮局实行预订制度，预先向读者收取报费，因为邮局是国营单位，有国家信誉做保证，信用度高，所以可以预收。预订也从此成为报纸征订的主要形式。
“邮发合一”初期，对于读者订阅、发行费率、向报社缴款方法等的规定都还是遵照互利互惠的原则的。但1952年底采取的一系列举措却偏向了计划或强制的立场。当年出台的文件规定自1953年起，废除报纸、杂志随时预订的制度，建立每年分4个季度的按季整订制度，同时取消了对读者的折扣和优惠。随时预定制度的废除，给读者订阅带来很大的不便，优惠的取消，也可能会挫伤读者的订阅积极性；文件还要求发行费率统一为报纸定价的20%，另加邮费5%。此后发行费率长期不变。这在一定程度上损害了报社的经营自主权和经济利益；同时规定报款改预缴为按月结算。报纸订阅款按年或按季收取，但却按月缴给报社，致使大量资金在邮局沉淀、生息，对于报社的资金运作、扩大生产是非常不利的。后两点是改革开放后大批报纸转向自办发行的重要原因。
邮局主导的计划发行还因为急躁冒进、不了解受众需求而发生大的偏差，给报纸工作带来混乱和损失。1952年12月30日，邮电部和出版总署发出了《关于改进出版物发行工作的联合决定》，提出“实行定额发行，规定各种报纸，杂志在一定时期内的最高期发数，不得超过。”[6]并要求省级以上报纸定额由出版总署核定。1952年底全国报纸的总发行量为1，020万份，而1953年的计划总定额仅有1，000万份。管理部门在具体核定各报刊定额时，对各报刊的真实需要情况及其在读者中的影响，缺乏调查研究，没有区别对待，远远偏离了市场需求。而且1953年1月份的报纸，邮电局已于1952年年底以前开始收订，而定额通知是在1953年1月中旬以后才陆续下达。有些报纸，实际订阅份数已远超过定额，但定额又不准变动。各地邮局不得不硬性退订并宣布暂停收订，引发了读者订不到或订而收不到报纸的混乱现象。此次失误，虽然有纸张缺乏等因素的影响，但也充分表明报纸发行的计划化必须建立在掌握受众需求的基础上，盲目推进和主观臆断是非常有害的。
2.3报纸发行范围行政属地化，报纸的新闻舆论监督功能受到局限
“邮发合一”的文件中明确规定了全国性报纸、大行政区域性报纸、省域性报纸、专区性及农民报纸、中央直辖市报纸的发行范围。这些条款紧紧束缚住了报纸的影响区域和监督视野，超越行政级别、跨越行政区域的舆论监督长期被视为禁区。直到上个世纪末经过《北京青年报》、《南方周末》的艰苦努力才稍稍有所突破。
值得关注的是规定中央级全国性的报纸，在其出版地大行政区发行范围与大行政区域性报纸在本区发行范围一样，即本行政区以内的市、县、区，并争取发行至各中心小学，及本行政区以外的各大城市。又规定报纸零售限于出版所在地市区范围以内。一般理解，这里所说的“中央级全国性”报纸，应该指党报之外的有全国影响的“大报”。此项规定与另外一个新闻政策 “报纸分工”及 “地方报纸地方化”，一同将报业推进到了报纸属地化或者叫行政级别化阶段。再加上中央和政府对新闻出版事业实行了比其他行业更早的公私合营政策。报纸种类从此基本处于单一化状态。党报之外，面向全国，采取“超然”政治立场的“大报”随之失去了原有的读者基础和立场“优势”，影响力和舆论监督空间大大缩减。像武汉的《大刚报》，原是全国性大报，后来与《长江日报》分工，以60％以上篇幅报道武汉地区新闻和本市中心工作。对于上海《新民报晚刊》来说，“超党派”立场的政治新闻没有了，“内幕新闻”没有了，“本报南京专电”和外国通讯社消息也没有了。如何适应新社会的需要，办好报纸，报社同仁一筹莫展。困惑与艰难中，一些报纸走向消亡。1953年后，由私营变为公私合营，继而转为公营的民间面目的或民主党派的报纸，全国只剩下5家，即：《文汇报》、《新闻日报》、《新民报晚刊》、《大公报》、《光明日报》。[7]
著名新闻理论家甘惜分2004年在接受采访时指出：“1953年，中共中央宣传部发表了一个报纸不能批评同级党委的规定，这给报纸批评加了几道捆绑索，动弹不得。”[8]对报纸发行地域与范围的限制，同样也是一道粗壮的捆绑报纸影响力和舆论监督力的绳索。
2.4报社本身的发行功能基本丧失，报纸竞争意识、创新能力减弱，内容、风格同质化严重
发行的价值体现在两个方面：一是销售价值；二是形象价值。发行销售价值的意义在于天天都在为报社产生经济效益，发行形象价值的意义在于天天都在表现报社的公众形象。而这两大价值的实现最直接的就是靠发行队伍。“邮发合一”后，报纸发行的形象价值便付之阙如了。因为发行运作的好坏，形象价值的直接承担者是邮局，而不是报社。同时，报社自身发行部门的重要性和能力极度削弱。发行工作交邮局后，报社原有的有经验的发行工作人员调入邮局，归入邮局编制，发行传统和经验延续因此中断。“邮发合一”还使得报社的发行部门长期处于无关宏旨，不受重视的地位。许多报社将没什么能力也没什么专长，或者需要关照的人打发到发行部门。报社的发行主动性和积极性基本丧失，发行部门形同虚设，缺乏活力和创新动力。
如前所述，“邮发合一”后，报纸年度、季度发行计划，须由出版总署、邮电部核定，发行份数不准超过核定计划；报社与邮电局，邮电局与公、私营零售业者之间，概不退报退刊；报纸定价变更必须提前征得邮局同意；全国报纸除在元旦、国庆等节日可出增刊一大张外，平时不得增刊，只有《人民日报》等稍有例外。发行数量的计划化、零售的缺乏灵活性、发行情况的难以随时了解、增刊的不能机动出版等等，这些规定严重限制了报社发行的主动性，梗阻了报纸与受众、市场之间的及时联系和互动，增大了报纸广告版面的扩展难度，压缩了报纸形式和内容的创新空间，直接导致了报社竞争意识和创新能力的弱化，也就不可避免地导致报纸风格和内容的深度同质化。
1955年初，《人民日报》和《解放日报》联合在上海召开过一次座谈会。读者的意见和报纸工作者的思考，把当时报纸同质化的情形充分呈现了出来。座谈会上，多数单位读者认为《解放日报》与《人民日报》“内容大致相同”，看了《解放日报》可以不看《人民日报》，“《解放日报》代替了《人民日报》”。因为“重要新闻《解放日报》都有”。读者还提出，《解放日报》比《劳动报》文章长、文字深，工人看不懂，所以“《解放日报》不适合工人看。”《解放日报》同仁深感困惑：《解放日报》确是不如《劳动报》通俗易懂，市委也要求《解放日报》首先以工人群众为自己的读者对象，因此《解放日报》应该办的使工人群众都能够看懂，但这样是否又代替了《劳动报》？《解放日报》如何不使读者认为是代替了《人民日报》，又如何在工人群众中和《劳动报》明确分工呢？[9]
2.5报纸发行工作政治任务化，摊派发行与强迫征订现象反复发作，难以根除
意识形态至上与国家垄断、群众运动相结合，便极易发生恶性透支执政资源的盲目跃进和硬性推进现象。摊派发行和强迫征订就是一个很好的例子。
“邮发合一”一开始就大张旗鼓地强调和宣传发行工作的政治作用。1950年10月6日，邮电部关于积极开展报刊发行工作的指示指出：“《人民日报》是中央人民政府联系群众的重要武器，是传播中央政策、交流各地工作经验的工具，是全国劳动人民的喉舌，每一个担任发行工作的邮政员工应以负责发行《人民日报》为光荣的政治任务。”号召“坚决完成冬季人民日报的发行计划，开展群众性的发行运动。”[10] 邮政总局局长苏幼农在1952年6月的讲话中指出：“我们人民邮政和苏联邮政都是一开始就把发行工作看作是一种严肃的政治任务。”提出 “发行员是宣传员，也是组织员。”要“结合各种运动，分别各种对象，推广报刊，推动组织读报组。”[11]1952年8月16日《邮电部1951年邮电工作总结与1952年邮电工作要点》[12]指出：“全国邮电工人、职员……把发展报刊看作是光荣的政治任务，经常展开各种形式的发行竞赛运动。乡村邮递员们一致为‘村村有报’目标的实现而努力，他们帮助群众组织读报组，介绍订阅最适当的报纸，有的还给群众讲解国内外大事。他们不仅是报纸的发行员，而且也是报纸的宣传员和文化服务员。” 1953年11月8日，中共中央明确指示：“报刊图书的发行是一件关系广大人民文化生活的重要工作”[13]。为推动发行工作，国家在全国范围内成立了各级发行委员会。在这样的政治氛围和环境中，发生了新中国第一次严重的大规模摊派发行和强迫征订现象。
“关于强迫摊派的错误，虽然城市也有，但主要还在农村。不少地方是通过区乡干部以行政命令方式进行的。”“引起群众极大不满。产生错误的主要原因是邮电部门过去存在着盲目包销，不问质量，片面地追逐发行数字而不问实际效果的错误；有些地方为完成任务曾数次发动发展报刊竞赛，以突击方式向人民群众摊派。”许多报社从自己的利益出发“经常催促邮局推广和增发报纸”“若干地方党委往往把增加报刊的发行数作为一个政治任务责成邮局和下级党委完成，也起了助长强迫摊派的作用。”[14]
在北京，发行员对发行工作强力推动。竞存中学发行员王淑英1952年1月担任中国青年报发行员，当时学校仅有2、3份报，2月份与邮局取得联系，发展了20余份，3月份继续增加到48份，4月份响应了邮局迎接“五一”开展发行的号召，两天内就发行了17份报，使发行总数达到60余份。她的经验是，(1)依靠团组织领导。(2)经常利用广播，早操、学生大会进行宣传。(3)开展竞赛，有一次大会上动员全体同学展开订报竞赛，班与班，组与组间互相竞赛，当场就订了20多份报。[15]
在上海，摊派报纸的方式，计有以下几种： (1)上门劝说，尽说“帮帮忙，买点面子”这一类的话；(2)自动把报纸投入居民邮箱，居民要退不让退； (3)订期已满，照常投送； (4)有意让不识字的家庭妇女在订单上盖章；(5)以“不订报就不给你送信”相要挟，并说：“解放后逢节讨酒钱、强卖毛巾的事没有了，你们订份报纸应该。”(6)改换收费名目。例如《华东青少年报》，由教师包办摊派任务，规定在收学费时加收一学期报费，每个学生都被派报一份；时常会出现两兄弟在同一所学校上学而要订两份报的奇怪现象。[16]
在农村，报纸摊派主要是分布在乡干部、读报组、互助组、劳动模范身上。乡政府订1至3份，读报组、互助组订1至5份不等，劳动模范也有多到3份的。这些人文化程度不高，又终日劳动，不可能读这样多的报刊。据了解大致有三种情况；一是读不完，但读得较好，或者是只选择开会及空闲时间读一读；二是摆着作样子；三是不读也没人看，大家摊报费，大家分报纸。如山西忻县城区樊家野场村有两种办法，一种是按居民组分，每组10户，每够10份时，每户分1份；另一种是今天送给这家，明天送给另一家。再如吉林榆树县一个互助组报费均摊，报纸平分，农民认为“并不比买卷烟纸及给小孩买擦屁股纸贵”。在销售方法上，乡邮员除少数找到订户或经过宣传后零售一些外，便交给乡村干部去分派，或者经过县区写介绍信去摊派，甚至还有的用“有思想问题”等去威胁以及通过乡村干部去召集群众大会订报，不订不散会。[17]
从大城市北京、上海，到偏远的山西、吉林乡村，报刊发行工作政治任务化及严重信赖行政资源的事例，可以折射出全国的情况。目前，虽然“邮发合一”的体制因市场经济的引入而松动，但整个报业生态并没有发生根本性的改变，当时的一些做法也被继承。摊派发行和强迫征订也仍然在演绎着新的故事，激发起民众新的不满和反对。彻底消除摊派发行和强迫征订的唯一办法，是坚决摒弃发行工作政治任务化的做法，理顺报纸与行政的关系，严禁报纸发行借用和透支行政资源。
2.6邮局长期垄断导致报纸发行服务质量和效率低下
在取得了对报纸发行的完全支配权之后，邮局也同时取得了对报摊、报贩的管理权，成为国营的且占据完全垄断地位的发行机构。邮局曾先后在重庆、长沙、西安、汉口、南京等地开办了报童、报贩的学习班，提高他们的政治觉悟和认识，逐步改造和吸收他们。这以后，私营报纸发行机构和人员逐渐淡出历史舞台。
没有了竞争的压力，邮局的服务质量和效率便在长期垄断之下开始滑坡。1955年初，上海的情况是这样的：
上海邮局及其所属机构对《人民日报》的发行工作不够主动积极，他们在布置任务时是以流转额作为指标的，完成的不是发行量而是金额。不论发行什么，金额完成了，就算是完成任务了。他们还在工作中规定了一个不合理的制度，限制了报纸的发行。特别是在发行《人民日报》的工作中，有些办法极不合理。他们给报童报贩、书报摊的利润是20%，后来虽然改为23.5%了（按邮局规定为25%），但订阅部分仍是20%。邮局还规定书报摊不准送报给订户，不准他们流动推销。《人民日报》出版晚了不发，出版早了也不发。市局规定过了下午6时15分即不发《人民日报》，过6时3刻报纸到了支局，支局也不发。因此，有许多读者当天看不到《人民日报》。特别是有些机关、工厂第二天早晨也看不到，要到第二天上午8、9点钟才能看到，甚至有的要在第二天下午才能看到。[18]
上海邮局的发行组织机构不健全。上海邮局除了市局有发行处以外，支局没有专管报纸宣传推广和发行的机构。报纸的宣传工作主要是依靠投递员，而投递员又顾不上报纸宣传工作。由于没有推广奖励制度，投递员感到多发行一份报纸，就多增加一份负担。上海邮局有三个专业门市部和三座报刊亭，还有114处邮政机构，但零售《人民日报》的只有35处。邮局本身不去积极开展党报的发行，也未很好地利用社会力量，上海市有3000多个发行组，13000多个发行员。邮局对发行组，只是单纯地使用，没有经常地给予他们在宣传推广方面的具体帮助。发行员为邮局做了许多具体工作，如收报费、零售报纸、传送报纸等。但他们为了发行报纸所用的笔墨纸张，都要自己出钱去买，错了还要自己赔。邮局只给他们分配任务，奖励很少。[19]对党中央的机关报《人民日报》尚且如此，其它报纸的发行服务状况就可想而知了。
建国初期担任过出版总署发行管理局长兼新华书店总经理的出版家徐伯昕，1988年在谈到新华书店的发行工作时指出两个问题：“一是文化水平低，二是服务态度不好”。[20]新华书店在1953年前后，和邮局一道分割了报刊、图书的发行业务。报刊归邮局，图书归新华书店。垄断经营30余年后，新华书店的情形正如徐伯昕所说，邮局发行部门的人员素质与服务质量也大抵如此。
新经济史学派的代表制度变迁理论奠基者道格拉斯﹒C．诺思在分析经济革命时指出：“当某些资源的的公有产权存在时，对获取较多的技术和知识很少有刺激。相反，对所有者有利的排他性产权能够提供对提高效率和生产率的直接刺激，或者用更基本的术语来说，能够直接刺激获取更多的知识和技术。”[21] 我们据此可以发现邮政部门效率与服务质量低下的深层原因。国家所有且缺乏竞争的现实环境，不仅消解了整个机构和成员追求知识和技术的渴望，导致“文化水平低”，也淡化了行业整体的职业精神，“服务态度不好”现象普遍。走出困境的办法是打破报刊发行业的产权和经营权垄断。1985年《洛阳日报》自办发行，激活了报刊发行业的“一池春水”，就充分证明了这一路径的正确。随着政府对世贸易组织承诺的逐步兑现，民间资本和外资进入报刊发行业，报刊发行业的产权与经营权结构正在发生根本性的变化。“提高效率和生产率的直接刺激”在加强和加大，报刊发行业管理理念、方法的大幅更新，技术能力的迅速提升近期就会实现。高效率高质量的报刊发行服务体系的建立指日可待。
综上所述，“邮发合一”体制安排下报业生态的基本特征可以概括为：报业整体影响力大幅提升；报纸发行范围行政属地化，新闻舆论监督功能受到局限；报纸发行自主性减少，预定和计划发行成为发行的主要形式；报社本身的发行功能基本丧失，报纸竞争意识、创新能力减弱，内容、风格同质化严重；报纸发行工作政治任务化，摊派发行与强迫征订屡禁不止；邮局长期垄断导致报纸发行服务质量、效率下滑。
参考文献：
①杜庆云主编：《中国报刊发行史料》，光明日报出版社1987年9月版。
②袁亮主编：《中华人民共和国出版史料》，中国书籍出版社1995－1999年版。
③方汉奇主编：《中国新闻事业史》第3卷，中国人民大学出版社1999年2月版。
④马光仁主编：《上海当代新闻史》，复旦大学出版社2001年10月版。
⑤第一届全国出版会议大会秘书处编：《第一届全国出版会议纪念刊》人民出版社1951年版。
⑥黎汉基：《重点发行与强迫摊派》，（台湾）中央研究院近代史研究所集刊第40期。
⑦李仲和：《我国报纸发行的现状及趋势》，《天津日报》1990年11月11日。
⑧邵培仁、陈兵：《媒介战略管理》，复旦大学出版社2003年5月版。
[1]本文是国家社科基金课题“近代以来我国报刊发行体制变迁研究”（04BXW003）的阶段性成果。
[2] 《邮电部部长朱学范在全国发行工作会议开幕式上的报告(摘要)》，《中国报刊发行史料》，光明日报出版社1987年9月版。
[3] 《关于全国报纸经理会议的报告》，《中国报刊发行史料》，光明日报出版社1987年9月版。
[4] 《中共中央批转中央人民政府新闻总署党组‹关于全国报纸经理会议的报告›》，《中国报刊发行史料》，光明日报出版社1987年9月版。
[5] 本节文字参阅了《邮电部部长朱学范在全国发行工作会议开幕式上的报告（摘要）》，《中国报刊发行史料》，光明日报出版社1987.9。
[6]《邮电部党组和出版总署党组关于报刊发行工作的报告》，《中国报刊发行史料》，光明日报出版社1987.9 。
[7] 方汉奇主编：《中国新闻事业史》第3卷第38页，中国人民大学出版社1999年2月版。
[8] 《甘惜分：这个老头何所思》，人民网，2004年10月20日。
[9] 1955年5月21日《解放日报》发行部给管理部的报告，上海档案馆A73－1－226。
[10]《中央人民政府邮电部关于积极开展报刊发行工作的指示》，《1949－1952中华人民共和国经济档案资料选编·交通通讯卷》第1102页，中国物资出版社1996年6月出版。
[11] 《发行员在发行竞赛运动中的工作和任务》，《中国报刊发行史料》，光明日报出版社1987年9月版。
[12] 中国社会科学院、中国档案馆编：《1949－1952中华人民共和国经济档案资料选编·交通通讯卷》第1085页，中国物资出版社1996年6月版。
[13] 《中共中央关于转发邮电部党组和出版总署党组关于报刊发行工作的报告的指示》，《中国报刊发行史料》，光明日报出版社1987年9月版。
[14] 《邮电部党组和出版总署党组关于报刊发行工作的报告》，《中国报刊发行史料》，光明日报出版社1987年9月版。
[15]《邮电部党组和出版总署党组关于报刊发行工作的报告》，《中国报刊发行史料》，光明日报出版社1987年9月版。
[16] 袁亮主编：《中华人民共和国出版史料》，中国书籍出版社1995－1999年版，第5册，第140、141页。
[17] 范式义、王子纲：《关于报刊发行工作的请示》，《1949－1952中华人民共和国经济档案资料选编·交通通讯卷》第1112页，中国物资出版社1996年6月版。
[18]《人民日报、解放日报发行工作调查宣传推广组工作总结报告》，上海档案馆A73－1－226。
[19] 《人民日报、解放日报发行工作调查宣传推广组工作总结报告》，上海档案馆A73－1－226。
[20] 王仿子《我的良师益友》，《怀念出版家徐伯昕》，第69页，书海出版社1988年3月版 。
[21]［美］道格拉斯﹒C．诺思著，陈郁、罗华平译《经济史中的结构与变迁》，第98页，上海三联书店、上海人民出版社1994年12月版